吴必虎：全域旅游倒逼中国社会经济制度改革

　　2016年12月20日，国家旅游局在京召开2016中国旅游业改革发展咨询委员会年会，国家旅游局局长李金早，副局长杜江、王晓峰、魏洪涛出席会议。来自旅游业界官、产、学、研各方的代表齐聚一堂，围绕“全域旅游发展”、“旅游业供给侧改革”、“旅游扶贫与乡村旅游”等产业发展的热门话题、社会普遍关注的重点议题进行思想的交锋，为我国旅游业改革发展贡献出智慧的力量。北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授作为咨询委员会专家，参与了第一组的讨论发言。

　　今天特别感到创新的是金早局长、杜江副局长、王晓峰副局长、魏洪涛副局长等各位局长坐在下面听讲，让我们在上面表演，这是一个很好的创意，张吉林司长刚才主持词说希望今天的雾霾不会带来对旅游看法的改变，而我想说的是，雾霾已经改变了我对旅游的看法了，因为我觉得旅游更重要了（众笑）。

　　中国处于转型时期，改革发展必须大力降低制度成本

　　实际上中国已经由紧缺经济向过剩经济转型，由工业主导向服务业主导转型，而现有的一系列制度是适应以工业化主导的，不适应以服务业为主导的，所以目前的制度适应以紧缺经济为主导，而不适应以过剩经济为主导的。中国的过剩经济已经表现在好几个方面：

　　第一，工业过剩，如钢材都要去产能；

　　第二，农业过剩，连续12年粮食增产，粮食已经出现四高：高产量、高仓储、高价格、高进口，也许我们要对18亿亩耕地红线农田过度保护制度进行反思；

　　第三，制度过剩，增加了发展成本，这主要是指服务业方面，旧制度过剩。

　　今天我要讲的标题是“降低制度成本将全域旅游推向深入”，或者说“全域旅游倒逼中国社会经济发展制度的改革”。现在已经到了很关键的时刻，历史上任何产业变革的过程中，旧势力一定会阻碍新势力，例如滴滴打车一开始就遇到了传统出租车行业的阻遏。旅游作为新势力，它已成为服务业驱动城镇化的重要引擎，它一定会倒逼中国社会经济制度改革，主要表现在五个方面：

第一，国民权利：取消城乡二元体制，恢复国民自由迁徙权。

　　1954年的《中华人民共和国宪法》中提到“中国国民有自由居住和迁徙的权利”，但从1954年以后，中国逐步强化了城乡二元体制，户口制度被提出来，《宪法》这条法律规定被取消。其实在国民党统治大陆时期的《宪法》中也有提到“自由迁徙的权利”，共产党初创新中国时也是有的，后来才慢慢取消。但是在新的形势下，我们应该逐步恢复国民自由迁徙的权利，因为城乡二元制度是不合理的制度，是一个经济效益很低的制度，所以“自由迁徙权”对旅游发展来说是很重要的。旅游的一个核心关键词是Mobility，也就是移动性，移动性是旅游发展最基本的力量，从这个角度来讲旅游的发展会倒逼户口制度的改革。

第二，产业制度：“农地农业用”的反驳。

　　目前产业制度存在很多不合理的方面，如最近农业部部长说“农地农民有，农地农业用”，第一句话是对的，第二句话是错的。因为中央在2015年和2016年连续发了两个一号文件，文件特别指出“农村要一、二、三产融合发展”。实际上，大部分农村是不能够发展第二产业的，这样来讲的话，农村产业融合发展应该是“第一产业+第三产业”，那么农村土地也应该是一、二、三产融合发展，第三产业包括乡村旅游在内，所以“农地农业用”不适合新的社会发展要求，农地不一定农业用，也可以用在旅游业等第三产业，所以目前的土地制度是非常落后的，不符合产业发展的需求。类似这样的例子还有很多。

第三，产权制度：由一户一宅到第二住宅。

　　目前的《土地管理法》、《农村土地承包法》中，都讲到“一户一宅”制度，这一制度是在过去紧缺经济情况下出现的“一户人家，只许有一个宅基地”。实际上中国土地制度中的“农地农民有”这一条，在《物权法》、《宪法》、《土地管理法》中都讲到“土地是农民的”。毛泽东当年发动穷人“打土豪分田地”就是指将土地分给农民，也是说土地是农民私人的，到后来改成“土地归村集体所有”，“村集体所有”从《物权法》来讲，也就是说村集体可以通过自主来决定土地的用途，是用在租赁、销售还是银行抵押，应该由农民集体决定。但到现在农民对土地的所有权、用益物权和抵押物权这三个权利都还没有落实还给农民。 

　　另外住建部和国土资源部还加了一条叫“拆旧建新”，使得中国大量的可以进入市场的，可以让城里人来乡村度假的老房屋建筑、民居、古村落被野蛮拆掉，而所谓新农村建设，拆村并镇的结果，又丑又不适合居住，也不能吸引城里人过来度假。那些传统的乡居、民居、建筑可以作为村集体的资产进入市场，促进乡村旅游的发展，如果“一户一宅”、“拆旧建新”制度不改变，还大量的把古村落拆掉，是非常可惜的。

　　我们近两年组织召开“中国古村大会”，每次都有上千人参加，这说明现在大家对古村落的保护和活化非常关心。但是产权制度如果不改革，农民的宅基地不能进入市场，就会造成一方面宅基地大量闲置，另一方面也阻碍城里人来乡下休闲居住。

图1：吴必虎教授受邀参加第二届古村镇大会开幕式

　　产权制度的改革非常重要。乡村旅游不同于黄山、故宫等地的观光旅游，中国下一步的发展潜力最大的是度假旅游，而度假旅游就是城里人到乡下住，乡下人要到城里观光，或者是商务旅游，在这个过程中，如果产权制度不改革，我们是无法真正做好乡村度假旅游的。如，乡村扶贫，风景最好的地方往往都是比较贫困的地方，城里人都喜欢到云南等空气清新的地方买块地，而现有的制度是不允许农村宅基地进行交易的。所以就要改革，不改革的话，乡村旅游，乡村度假旅游就无法进入。

　　一户一宅制度也是紧缺经济体制下的产物，现在很多城里人在城市买第二套房，第三套房，就期望过几年房价上涨投机，这很无聊的，应该鼓励他们到乡村去买住宅，这叫第二住宅。根据西方社会的发展规律，第二住宅是中产阶级出现以后的普遍需求，中国也不可避免。

第四，部门制度：观光过剩，度假不足。

　　如《文物保护法》规定了“文物保护单位只能用于文管所、博物馆和游览场所”，《风景名胜条例》规定“风景名胜区只能做游赏”。这两部法规把中国最重要的两类吸引物，风景名胜区和文物保护单位，规定“只能做观光产品”。因此中国的观光产品是被制度制约而引起的过剩，度假产品严重不足。最近，无锡做的拈花湾属于风景名胜的核心区，遭到住建部的批评，但在学术界来说，我们是支持的。因为风景名胜区分为两类，一类是城市内部或近郊的国家游憩区，另一类是远离城市的自然保护地，也就是国家公园制度的建设。国家公园制度，是由旅游倒逼的，是又要保护，又要利用；只能保护，不能利用的，是自然保护区，这两个是不一样的。所以很多部门法也要进行调整。

图2：无锡拈花湾小镇

第五，社会制度：社会交换制度和新乡绅社会组织。

　　经过历次政治运动和社会主义改造与剥夺，中国传统的“老乡绅”已经被消灭了，最近习近平总书记提出 “传统文化要进行复兴”，由儒家思想或者是新乡绅来推动乡村社会重建，这是对“农民进城，市民下乡”的一种响应，也就是所谓的“社会交换制度”。这种交换制度就是通过土地交换、产权交换等，从而形成新的乡村社会，这个新的乡村社会是由当地的农民，当地人在外当官、做生意成功后又回乡的人，或者其他地方看到乡村环境而来的“城里人”而进行的社会交换。我们的旧制度完全没有对此作出积极的响应，面临急迫的修正任务。

　　八分钟时间到了，谢谢大家！